【本文原載于美國《外交政策》雙月刊9/10月號，作者為該刊CEO，原題《國家的不安全感：奧巴馬的外交政策能否得到拯救？》，《參考消息》譯。】

今年7月，一位來自美國最可靠的中東盟友之一的高級外交官對筆者說：“你們仍然是超級大國，但你們不再懂得如何像超級大國那樣行事。”

他當時正在深思奧巴馬總統的第二個任期快要過半時美國的世界地位。令他記憶猶新的是一連串驚人的錯誤（埃及政策反復無常，敘利亞政策兩極分化）、失策（干預結束后對利比亞實施的戰略毫無成效，中東等地盟友的疏遠）、丑聞（暗中監視美國人、監視友邦）、半吊子措施（對俄羅斯的小規模制裁，對中美洲人民發表的邊界危機系列演講）、未履行的承諾（開羅講話、重返亞洲）和政策的徹底失敗（先是向阿富汗增兵然后又采取脫身政策，目光短淺的伊拉克撤軍戰略）。

與我交談的這位外交官是一個心思縝密的人。他清楚知道，這些問題并不都是某個著實糟糕的年份所犯的錯誤造成的，或者某個總統的錯。實際上，任何總統的外交政績在很大程度上取決于運氣、外因、周期性趨勢和遺留性問題。而且可以肯定的是，奧巴馬的許多最艱巨的挑戰是前任遺留下來的，這些挑戰中有一些是他控制不了的。

奧巴馬成為總統在很大程度上是一個歷史時刻的產物，很可能有朝一日會被認為是異常現象：在9·11事件后的10年里，震驚、憤怒和迷失方向的美國人突然集體患上了某種創傷后應激障礙癥。美國及其領導人被迫與一種他們不適應的脆弱感作斗爭。小布什政府的反應—在伊拉克和阿富汗發動損失慘重的長期戰爭，并圍繞恐怖主義威脅重新制訂美國國家安全政策—引發了強烈不滿，這種不滿把奧巴馬送上了總統寶座，民眾明確授權他解決前任留下的問題，并避免犯下類似錯誤。

慎重有余經驗不足

當前的問題是，在尋求避免重蹈曾困擾小布什的覆轍時，奧巴馬不慎犯下了自己的錯誤。但奧巴馬與小布什不同，他似乎很固執，既不愿從過去的錯誤中吸取教訓，也不愿管理他的團隊以避免將來犯錯。很難想出最近幾任總統中有誰在任期間的成長如此之少。

因此，盡管在本質上自信、樂觀，但9·11事件發生10多年后，美國仍心有余悸。許多問題進一步惡化：美國的相對影響力下降；恐怖主義威脅演變并蔓延；美國結成的同盟關系被摒棄，因失去作用而名存實亡。更糟糕的是，華盛頓已出現嚴重的機能性障礙，以至在大部分問題上，總統還未有機會采取行動便已遭國會阻止。

如果國家要完全復原，奧巴馬不僅必須發現并嘗試糾正錯誤，還必須努力認識到如何能在第二個任期結束前取得新進展。換句話說，艱巨的挑戰仍未解決，應對挑戰需要嚴格審視奧巴馬自身—他的回應、他的講話、他的管理和他的團隊。

奧巴馬領導的白宮始終在管理方式和結構上存在不足。問題的起因是，與過去五位美國總統中的四位一樣，奧巴馬在當選總統前外交經驗微乎其微。但與這四位總統相比，奧巴馬有其獨特之處，因為他沒有任何形式的行政管理經驗：吉米·卡特、羅納德·里根、比爾·克林頓和小布什都曾擔任過州長。此外，一位政府高級官員表示，奧巴馬在華盛頓從政的經驗只有4年，他的個性“非常貼近律師，而不是首席執行官”。

因此，奧巴馬凡事過于慎重，總是尋求中間道路。此外，他還無意與大部分內閣成員發展緊密關系，也不愿向他們或各機構負責人放權。美國政府是全世界最大、最復雜的組織，在這樣一個雜亂無章的組織中，各機構負責人的作用至關重要。

使管理問題雪上加霜的是總統自己對體系的破壞。例如，在國家安全委員會等機構召開會議時，據說他經常在屋內四處走動，詢問每個人的意見（常把下屬的助手置于削弱或背離自己上司觀點的尷尬位置）。通常，這類會議結束時總統并未做出決定。他稍后會向少數親近的白宮助手——通常是每天早晨與他見面審查最新情報的那一小撮人——透露自己所得出的結論。此舉使議程失去透明性，并授予總統親信過多的權力。

白宮權力過度集中

人們的希望是，總統會在第二個任期內對其中一些問題加以解決。但綜合各種消息來看，情況反而變得更糟了。在外交政策方面，這意味著，“鐵桿支持者”，如白宮辦公廳主任麥克多諾、總統國家安全事務助理蘇珊·賴斯、總統國家安全事務副助理本·羅茲、駐聯合國大使薩曼莎·鮑爾等人的地位得到提高并獲得權力，且不時能得到奧巴馬最親密政治顧問的支持。許多常與他們意見相左的人，如希拉里·克林頓、前中情局局長利昂·帕內塔和前國防部部長羅伯特·蓋茨已經離職。

克里和哈格爾個性強硬，他們與總統關系良好，但無法隨時接觸到總統辦公室的工作人員。他們并不在那些與總統進行私下交談、每天早晨匯報情報和可能在全天任何時候與奧巴馬進行交流的人之中。

隨著奧巴馬信心的減弱，據說總統也對批評感到氣惱，這使得其出名的冷漠態度又多了一層防御色彩。

奧巴馬政府已決定小心謹慎地把更多權力集中在白宮內部，其程度超過以往任何時候。雖然國家安全委員會自1947年成立以來權力不斷增大，但在奧巴馬的領導下，它的員工已增加到差不多為小布什執政初期的兩倍。更重要的是，白宮人員從一開始就在關鍵問題上占據主動，以至為了與白宮西樓或位于艾森豪威爾行政辦公樓內的國家安全委員會辦公室的人員談話，許多駐美大使現已習慣繞過國務院。

但即使是臃腫的國家安全委員會的規模也沒有大到足以取代其經常排擠的內閣機構。當國家安全委員會試圖運行起來時，它會削弱自身能力來完成核心工作：協調外交政策的制訂與實施，以及向總統建言。

思維守舊戰略空白

這種方式代價昂貴。將權力集中于白宮增加了趨同思維的可能性，尤其在奧巴馬的第二個任期，因為政府中許多持不同意見的強硬派人士離任后留下的空缺沒有得到填補。如果領導人像一位謹慎的律師，他最親密的助手曾參加過競選，在這樣的環境下，趨同思維可能導致對問題的處理過于權宜。如果說有一個巨大的空白一直困擾著奧巴馬政府，尤其是他的第二個任期，這個空白就在戰略領域。

在某種程度上，白宮向中間路線轉變無疑與奧巴馬的性格——他可以表現得很冷靜、有些守舊和謹慎——有關。但擔任過奧巴馬政府國家安全顧問的湯姆·多尼倫曾對筆者說，這在一定程度上是故意為之。多尼倫指出，如果有人想要動用政府的所有資源，就必須經過國家安全委員會的批準。因此，在許多問題上，外國領導人希望知道奧巴馬總統的立場，并主要同那些被認為與他親近的人打交道。

盡管這樣做有一定道理，但最近的情況表明，這種沖動需要加以約束。

人們很容易，可能也很自然地認定，奧巴馬總統對提高政績已無能為力。其實不然。事實上，一些關于如何制訂行之有效的國家安全政策的有益見地，源自許多白宮人士——更別說普通大眾——看來最不可靠的政府：小布什政府。

在第二個任期，小布什政府的表現并沒有得到充分認可。在國家安全和外交政策方面，小布什采取的措施包括通過增兵穩定伊拉克局勢，實施最終為奧巴馬所采用的“輕足跡”式反恐政策（包括出動無人機和特種作戰部隊），增強美國的網絡攻擊和防御能力，以及推動世紀挑戰集團的援非活動和總統救濟艾滋病患者應急計劃。此外還與印度達成了一項重要的核協議，并加強了與各國的關系，如巴西、歐洲盟友和溫和的阿拉伯國家。而且，小布什對金融危機的應對很有膽識，他為美國加快復蘇作出了巨大貢獻，與其他大部分受影響的國家，如歐盟國家相比，美國的復蘇速度遠遠領先。

簡而言之，奧巴馬需要借鑒前任總統小布什的經驗。至于必須從哪里開始改變，從一句老笑話中可見一斑：更換燈泡需要幾個心理治療師？一個即可。但燈泡本身必須真的想要更換才行。