陜西行政區劃調整調：撤縣設市欠“標準”區在強縣里孕育

　　繼高陵、華縣、橫山獲批設區后，陜西省目前還有西安市戶縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進撤縣設區。

　　在今年的全國兩會上，陜西省政協副主席、民革陜西省委員會主委李曉東提案建議國家支持陜西行政區劃調整，加快陜西撤縣設市、設區步伐，引起了社會各界的廣泛關注。陜西目前的撤縣設市進展情況如何？有哪些縣在申報撤縣設市？設市后有什么重大意義？對此，記者進行了采訪調查。

　　從去年兩會的《關于黃陵縣撤縣設市的提案》到今年的《關于支持陜西行政區劃調整的建議》，省政協副主席李曉東針對行政區劃問題多方奔走、大力呼吁。他說，現有的行政區劃已經不能適應陜西經濟社會發展的新變化，亟待調整。

　　李虎平，陜西省民政廳區劃地名處處長，作為陜西行政區劃調整事項的直接參與者，近年來做了大量細致工作。他表示，雖然目前陜西縣級市數量偏少，但《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》等文件的出臺，為陜西加快推進撤縣設市帶來了新機遇。

　　全省僅有3個縣級市

　　韓城、華陰、興平是陜西省僅有的3個縣級市，分別于1983年10月、1990年12月、1993年6月經國務院批準撤縣設市。

　　截至2015年底，全國縣級市360個，平均每省13個，而我省只有3個，僅多于寧夏回族自治區和西藏自治區，不足全國1%，且都集中在關中地區，陜南陜北空缺；全國有市轄區902個，平均每市轄區2.7個，我省略低于此水平，仍有延安、漢中、商洛、安康4個市屬“一市一區”，縣級市和市轄區數量偏少，與陜西省經濟社會高速發展局面嚴重不符。

　　“十二五”時期陜西年均實現GDP是“十一五”的2.2倍，是“十五”的5.7倍，經濟發展速度連續十年處于全國第一方陣。2010年，陜西經濟總量進入萬億元俱樂部，2015年達到18172億元，鐫刻出陜西歷史的新標高。城鎮化建設方面，2012年全省城鎮化率突破50%，2015年達到53.6%，城鎮化水平大幅提升。

　　經濟發展、社會轉型需要與之匹配的行政區劃。近兩年，國家對陜西行政區劃調整給予了相應的支持，西安市高陵縣、渭南市華縣、榆林市橫山縣相繼撤縣設區，但仍然不能滿足中小城市群建設的迫切需求。

　　我國撤縣設市始于1983年。1983年至1986年，我國約有100個縣成為縣級市。國家于1986年、1993年兩次提高門檻和標準。1997年，由于一擁而上的盲目沖動，造成有些縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等“假性城市化”問題，國務院正式凍結縣改市。改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣成為縣級市。直到2013年，吉林省扶余縣、云南省彌勒縣撤縣設市，成為首批重新設市的受益者。政策雖有松動，但并未完全放開，專家稱之為“謹慎的解凍”。

　　事實上，自國務院暫停審批縣改市以來，縣變身為市的高溫不退。據專家統計，全國各省已遞交民政部申請撤縣設市的縣超200個，有計劃撤縣設市的縣多達四五百個。近年來，隨著經濟社會發展，很多大縣、強縣就產業和人口而言，早已是事實上的城市，需要行政身份上的確認，否則，就會限制中小城市的建設。因此，給撤縣設市解凍，成為行政區劃改革的大勢所趨。業界專家頻頻呼吁應加速重啟撤縣設市，甚至認為“其緊迫程度不亞于放開二胎”。

　　萬事俱備只欠“標準”

　　神木縣是榆林能源化工基地的核心區域，是國家“西煤東運”“西電東輸”“西氣東輸”的重要源頭和連接地，是目前陜西唯一上報國務院等待撤縣設市審批的經濟強縣。

　　“2012年，神木由省政府上報國務院待批，目前各市有9個縣向省政府上報了撤縣設市申請，分別是安康旬陽，漢中勉縣，渭南富平、蒲城，榆林靖邊、綏德，延安黃陵、子長，咸陽彬縣。”李虎平介紹說，“目前撤縣設市審批工作基本屬于停滯狀態，主要原因是撤縣設市的國家新標準還處于最后的討論修訂階段，還未經國務院批準頒布。”

　　據了解，目前我國公開的撤縣設市標準，是1993年國務院批轉的民政部《關于調整設市標準報告》的通知。報告中，以每平方公里人口密度劃分三大類，下分人口、經濟、基礎建設9個小類要求。當年，我國的城鎮化水平不到30%，而2015年城鎮化率達到56.1%，過去的標準已經嚴重過時，例如標準偏低、指標體系不盡合理、設市模式不夠完善等，不符合目前的發展現實。

　　根據過去的標準，神木縣早在2012年各項指標均已達到并大幅超出標準。其中GDP總量是國定標準25.1倍，人均地區生產總值是39.8倍，城鎮化率已達63%，縣域集聚人口超過40萬。可以說，神木早已不是傳統意義的農業縣。

　　由于新標準暫未公布，神木只能耐心地在民政部長長的名單上排隊，上報到省政府的9個縣也得等標準公布后做相應處理。

　　新標準應有哪些變化？陜西省社科院學術委員會副主任張寶通建議，新標準應體現東西部地區的差異化，向西部地區傾斜，這樣才能更有利于西部地區的城鎮化進程和經濟的加快發展。

　　李曉東認為，撤縣設市應該有具體的考量標準，但發展速度往往快過預期、標準制定也往往容易滯后，所以不能唯指標論，還需要考察地區的獨特性和聚合力。例如，黃陵縣雖然經濟總量不算很大，但是有獨特的資源稟賦，黃帝陵享譽海內外，是全國重要的愛國主義教育基地和統戰基地，在維系民族情感、增進民族團結、推動祖國統一等方面具有不可替代的地位和作用。撤縣設市后，有利于其做大品牌，做強經濟。陜南地區經濟較為落后，但近年來隨著高速公路、高鐵等基礎設施的改善，陜南呈現迅猛發展勢頭，經濟的聚合力和輻射力不容小覷，有廣闊的發展前景。

　　據參與過新標準草案討論的相關人士介紹，新標準將從人口、經濟、資源環境與基礎設施、基本公共服務四大方面制定指標，體現東、中、西部的差異化，同時，污水處理率、城市綠地率、公共服務等各項指標的精細化要求更高，對陜西各個撤縣設市縣來說，既是機遇也是挑戰。

　　撤縣設市有何好處

　　從“縣”到“市”，這一字之差到底差在哪里，讓全國數百個縣如此熱情高漲？

　　李虎平指出，撤縣設市后，雖然政府的行政級別不變，但其發展定位和思路會發生改變。縣的工作重點是以農村為重點兼顧城市，而縣級市是以城市工作為重點兼顧農村。

　　這種定位的轉變，會帶來一系列連鎖反應。首先，體現在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；再者，上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農業相關領域，而市可以用于城市相關領域。撤縣設市會帶來城市建設快速發展，社會服務和公共管理更趨向城市化，標準會更高。

　　有媒體曾報道，云南彌勒縣升級為縣級市后，招商方面取得重要進展，考慮到可以預見的城區人口增長，“一些輕級能源項目開始進駐，一些金融機構以及中介機構也相繼找了過來。”而在財政方面，上升的上級返還比例和城市維護建設稅，可能為彌勒帶來一年1000多萬元的收入增長。

　　“撤縣設市可以縮短行政決策路徑，把經濟發展快、帶動作用明顯的縣，從繁瑣的決策鏈條中提出來，讓其有一定的獨立決策權，有利于當地經濟社會的發展。”李曉東強調，好的管理就是適度放權，撤縣設市有利于提高政府決策效率。

　　同時，撤縣設市會加速經濟要素的聚集，從而推動城鎮化的更好發展。升級為縣級市后，有助于培養當地居民的市民意識，提高自身修養，培養城市文化。“市”作為全世界普遍通行的行政建制，和其他國家、地區交流聯絡起來更為方便，有利于招商引資和吸引人才。

　　2月6日，國務院發布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》對城鎮化建設提出新的要求，強調要加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。尤其是要適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。這對于陜西行政區劃調整是極大的利好，我們應把握機遇，充分做好各項申報工作，爭取更多的支持。

　　各級黨委要對行政區劃工作加強領導。去年12月25日頒布的《中國共產黨地方委員會工作條例》規定，黨的地方委員會應當通過召開全會的方式研究討論本地區行政區劃調整以及有關黨政群機構設立、變更和撤銷方案。

　　全國撤縣設市大事記

　　●1983年江蘇常熟撤縣設市獲批。

　　●1983年至1986年我國約有100個縣成為縣級市。

　　●1986年國家提高撤縣設市門檻和標準。

　　●1993年國家再次提高撤縣設市的要求。

　　●1994年10月中央發函要求各級停止“撤縣設市”。

　　●1997年國務院批準最后一個撤縣設市的行政區湖北漢川后，正式凍結縣改市。改革歷時10年多，超過400個縣或者說接近15%的縣升級為縣級市。

　　●十八屆三中全會《決定》提出，優化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序設市。

　　●2013年1月24日，民政部撤銷吉林省扶余縣，設立縣級扶余市；撤銷云南省彌勒縣，設立縣級彌勒市。

　　7月3日，撤銷青海省玉樹縣，設立縣級玉樹市。

　　●2014年12月16日，撤銷云南省香格里拉縣，設立縣級香格里拉市。

　　●2015年2月17日，撤銷四川省康定縣，設立縣級康定市。

　　8月1日，撤銷廣西壯族自治區靖西縣，設立縣級靖西市；撤銷云南省騰沖縣，設立縣級騰沖市。

　　11月2日，撤銷四川省馬爾康縣，設立縣級馬爾康市。

　　12月15日，撤銷黑龍江省東寧縣，設立縣級東寧市。

　　陜西行政區劃調整調查之二：縣里成長的區

　　撤縣設區，絕不是簡單意義上的換塊牌子、改個稱呼。區和縣雖然只是一字之差，但里面的內涵變化卻非常大。在城鎮化的大背景下，做強縣區，聚集資源，對于一個地方的發展有著不可低估的作用。由“縣”到“區”，意味著由以農村為主的縣域發展，向以城市為主的市域發展轉變。

　　4月1日上午，渭南市華州區，位于城市新區寬闊的子儀路上車流如織。

　　從華縣到華州區，一字之差，但給這個地方帶來的變化卻已經漸入人心。“撤縣設區絕不是簡單意義上的換塊牌子、改個稱呼，而是由以農村為主的縣域發展，向以城市為主的市域發展轉變。撤縣設區有利于我們同城共享公共服務設施和教育、就業等民生保障政策，群眾將過上更高品質的生活，更有利于提升我們的對外形象和地區價值，吸引更多的發展要素和資源聚集”華州區區長朱福俊說。

　　撤縣設區對于一個地方經濟發展的積極作用顯而易見，但老百姓更關心他們的生活能不能得到改善，家園能不能變得更好。“從縣變成區以后，華州城區的總規劃已經按照區的標準進行了修訂，城市往西發展融入渭南主城區，城區將新建南山公園和一個水景景觀公園，老百姓的生活將更加便利宜居。”華州區城建局總工劉浩介紹說。

　　三個縣先后設區

　　去年以來，繼高陵撤縣設區后，陜西省華縣、橫山也先后獲批撤縣設區。

　　如果我們稍加分析，會發現這三個縣不僅自身經濟實力明顯，而且對所在區域的整體發展有著明顯的補缺和助力作用。

　　2015年8月，高陵區委書記楊曉東在高陵撤縣設區揭牌儀式現場說：縣改為區不僅僅是名稱的改變，它意味著將要為大西安的發展承擔更大的責任，付出更多的努力，拓展了發展的新空間。為此要全力以赴加快渭北工業區高陵裝備工業組團建設，抓好涇渭河綜合治理，推進涇渭濕地保護，把涇渭河沿岸打造成亮麗的風景線。加快推進城鄉一體化進程，統籌發展就業、社保、教育、醫療等各項社會事業，讓高陵的人民群眾享受更好更優的公共服務，感受到撤縣設區帶來的好處。

　　華縣，一直以來是渭南的經濟重鎮，擁有距離渭南主城區便捷的區位優勢，撤縣設區后，將會對渭南拉大城市骨架，創建百萬人口大城市起到助力作用。華縣位于關中平原東部，是陜西“一線兩帶”、“關中—天水經濟區”和“晉陜豫黃河金三角”的核心區域。通過華縣撤縣設區，對于加快關天經濟帶發展，承接黃河金三角區域及中東部產業轉移，促進生產要素合理流動和優化配置，加快陜西東大門建設都具有十分重要的意義。

　　橫山地處榆林市中部偏西，位于毛烏素沙漠與黃土高原過渡地帶，是正在建設的國家能源化工基地以及“西氣東輸、西煤東運、西電東送”的重要組成部分，也是著名的古邊塞重鎮和革命老區。早在2011年印發的《陜西省“十二五”城鎮化發展規劃》中，就提到了橫山撤縣設區將作為榆林市城鎮化發展的重要目標。在規劃中寫道：以建設陜甘寧蒙晉毗鄰區域國家能源化工基地中心城市、打造陜西第二經濟增長極為目標，積極推進橫山撤縣設區和榆橫一體化建設，加快榆橫工業園區建設，促進中心城區生產功能向橫山轉移。

　　橫山設區后，榆林市的行政區劃由1區11縣調整為2區10縣。市轄區面積由原來的6797平方千米擴大為10881平方千米，市轄區人口由原來的55萬人擴大為92萬人。

　　5個縣積極推進

　　繼高陵、華縣、橫山獲批設區后，陜西省目前還有西安市戶縣、延安市安塞縣、寶雞市鳳翔縣、漢中市南鄭縣、商洛市洛南縣在積極推進撤縣設區。

　　“撤縣設區是有條件的，而且有嚴格的程序，必須經省、市政府同意，最后經過民政部和國務院同意，經實地考察方能批準。”渭南市華州區民政局副局長王懷欣說。目前撤縣設區，主要依靠國務院批轉民政部1993年38號文件《關于調整設市標準的報告》，由于近十多年來經濟發展速度很快，各地撤縣設區的申請越來越多，為了適應形勢發展，民政部出臺了一個《市轄區設置標準》（征求意見稿），允許直轄市和地級市設立市轄區，其中市區總人口在300萬人以上的城市，平均每60萬人可設立1個市轄區。最小的市轄區人口不得少于25萬人，其中非農業人口不得少于10萬人。對于中心城市郊縣（縣級市）改設市轄區，須該縣（市）就業人口中從事非農業人口不得低于70%；第二、三產業產值在國內生產總值中的比重達到75%以上。改設市轄區的縣（市），全縣（市）國內生產總值、財政收入不得低于上一年本市市轄區對應指標的平均水平。

　　因為標準提出較早，面對近幾年來，我國大城市和特大城市周圍的郊縣改區較多，而且有不斷增長的勢頭，有業內人士建議說：對于縣改區，要從市轄區調整入手，本著有利于行政管理、有利于經濟的可持續發展、有利于環境的改善和人民群眾生活質量提高的原則進行。我國地域遼闊，各大城市之間以及單個城市內部城區之間在區位、規模、經濟發展水平、產業特色等方面有較大差異，因此不能相互效仿、一哄而起。要從本地的實際情況出發，充分調查研究，按照精簡、效能的原則，合理調整大中城市市區行政區劃，從嚴控制縣改區，防止大中城市市區范圍不合理地盲目擴大。

　　但從另一個方面來說，在城鎮化的大背景下，做強縣區，聚集資源，對于一個地方的發展還是有著較大的積極作用。“由縣到區，當然不一定全是好處，但從大的方面看，從以農業和農村為主的區域，向以工業和服務業推進的城市發展，標準提高了，發展的動能和后勁自然就更足了。”陜西省社科院農村研究所所長王健康說。

　　區在強縣里孕育

　　不管是縣，還是區和市，發展才是硬道理，老百姓生活越來越好才是硬道理。

　　撤縣設區的縣，在設區之前都是本區域內發展較好、經濟較強的縣，設區之后，能不能發展得更好，老百姓能夠有多少獲得感才是大家所關心的。

　　銅川市耀州區設區已經有10多年歷史了，在設區之前就占據著銅川市經濟總量的半壁江山。自2002年撤縣設區以來，耀州經濟實現快速發展。生產總值由10.6億元增長到104.5億元，固定資產投資由2億元增長到142.1億元，財政收入由5000萬元增長到9.2億元，社會消費品零售總額由3.8億元增長到24.5億元，分別增長了10倍、71倍、18.4倍、6倍。三產產業結構由2002年的16.8∶49∶34.2調整為2015年的7.5∶69.2∶23.3，明顯呈現一產強、二產興、三產活的特點。

　　“當然，撤縣設區最大的變化，我認為還是人的變化，最突出的就是干部群眾思想觀念的變化。”耀州區招商局局長楊濤說。“撤縣設區，把我們從一種封閉的小縣城思維里解放出來，我們的標準提高了，視野開闊了，想問題辦事情的主動性提高了，這對我們的招商工作提供了很大的幫助，畢竟一個地方的文明素質和思想意識在很大程度上決定著你的投資環境。”

　　在華州區招商局書記賈建華看來，撤縣設區對招商工作一個更大的利好在于，用地指標會得到一定程度的傾斜。“我們以前招項目最頭疼的一點就是用地問題，沒有建設用地指標，我們一些大項目、好項目就無法落地。”

　　撤縣設區，經濟發展指標也是一個硬杠桿，如果這個縣經濟發展不行，即便離主城區很近也不會變成區。所以盡管設區對一個地方發展有諸多利好，但做強縣本身還是首要的。在大力推進城鎮化的當下，做強縣城，發展縣域經濟至少有“承上”和“啟下”的雙重作用。所謂“承上”，是指縣城連接大城市、大市場，有很多縣城成為較大城市的衛星城，成為大城市產業體系的一部分。所謂的“啟下”，是指縣城作為縣域經濟的龍頭，通過城鄉一體化的部署，把基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋，逐步形成以城帶鄉、城鄉互動、一體化發展的新格局，從而引領農村的發展。

　　區在強縣里孕育，許多人把眼睛盯在設區設市上，但真正重要的還是改革、創新和發展。“變成區以后，最關鍵的還是看發展，縣是一個獨立的主體，區主要還是要跟市走，你多了很多機會，可也會少了一些自主權，標準提高了，補助減少了，能不能承載起發展的重任，能不能提升老百姓的生活品質，還是一個大課題，所以對于撤縣設區的縣來說，變成區才只是一個起點。”王健康說。記者 賀小巍

　　陜西省從2014年開始的撤鄉并鎮工作，經過兩年多的調整，僅鄉鎮就減少了204個，變成了1012個鄉鎮，街道辦則達到了279個。隨著城鄉發展一體化的不斷推進，撤鄉并鎮已成為加快城鎮化的“催化劑”，撤并后的鄉鎮機構“消腫減負”，有了集中精力辦大事的基礎。

　　深化鎮村綜合改革，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神的重要內容，是創新基層社會治理體系、提高社會治理能力的客觀需要，也是保障和改善民生、打通聯系服務群眾“最后一公里”、實現城鄉居民公共服務均等化的迫切要求，對推動基層民主管理、激發農村發展活力、促進城鄉一體化發展具有重要意義。

　　那么，輕裝上路的小鎮能否兼顧效率與公平，讓群眾享受到更有效的公共服務？機構人員做減法，管理服務做加法，撤并之后的發展問題又該如何求解？

　　這些鄉鎮，為啥要合并？

　　當你從小生活的鄉村，突然間換了一種稱呼；當你向別人介紹自己家鄉的時候，突然間變了一個前綴，你的感覺會是怎樣？

　　家住秦東大荔縣趙渡鎮魯安村的村民蘇雷的第一感覺是：“改口還是不適應呀！”去年年初，他家原本所在的平民鎮并入了趙渡鎮，自此，這個黃河岸邊長大的年輕人每逢向人做自我介紹時，從“我來自黃河畔的平民鎮”變成了“大荔東邊的趙渡鎮”。字詞上的不同反映的是蘇雷心中對過去鎮子名稱的留念。

　　然而，與稱呼上的不適應相反的是，蘇雷從自己身邊的變化上卻變得很支持裁撤鄉鎮的舉措，其中最重要的表現之一便是鄉村道路的建設方面。“過去修路我們經常全村湊錢，各村修各村，現在卻是上面（政府）統一拿錢，統一規劃，比原來合理多了。”蘇雷說。

　　在蘇雷的感慨背后，是以平民鎮并入趙渡鎮這一行政區劃調整事件為代表的新一輪鄉鎮綜合改革。據了解，為全面深化農村綜合改革，加快推進城鄉一體化發展，省委、省政府決定，從2014年起，在全省開展以合理調整規模、加快職能轉變為主要內容的鎮村綜合改革。

　　為何要調整呢？“隨著改革的不斷深化，城市經濟煥發出巨大活力，農村經濟發展卻相對滯后，做好包括撤鄉并鎮在內的鎮村綜合改革，對推動城鄉二元結構向城鄉一元結構轉變、農村社會形態向城鄉一體社會形態轉變、傳統農民向現代市民轉變，促進農村集體經濟發展轉型和振興，保障和改善農民生活和自然環境都具有重要意義。”西安交通大學經濟與金融學院副教授王育寶說道。

　　在此次調整中，不少農村被合并。農村合并的原則是什么呢？據省民政廳有關人員介紹，近些年農村出現不少空心村，在此次農村的調整中，主要是以經濟實力較強、區位優勢明顯、交通便利、人口較多的村為基礎，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。合并后的鄉鎮機構一般設“五辦三站”，即黨政辦公室、經濟發展（市場監管）辦公室、社會事務管理辦公室、維護穩定辦公室、宣傳科教文衛辦公室和經濟綜合服務站、社會保障服務站、公用事業服務站。

　　“此次鎮村綜合改革工作與以往鄉鎮改革有很大區別，不僅撤鎮，還并村，涉及面廣、政策性強、任務重、難度大，為了穩步推進，我們高度重視，提早謀劃。”大荔縣縣長王青峰如此評價此次鎮村綜合改革。

　　據省民政廳的統計，在此次調整之前，我省有鄉鎮1216個，街道辦事處204個，村26589個。此次調整后，僅鄉鎮就減少了204個，變成了1012個鄉鎮，街道辦則是達到了279個。在合并時，原則上關中地區撤并1500人以下的村，撤并比例不低于關中現有村數的34%；陜北地區撤并800人以下的村，撤并比例不低于陜北現有村的45%；陜南地區撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陜南現有村數的25%。

　　一個新的基層區域格局，正在悄然形成。

　　合并之后，機構咋改革？

　　對于嵐皋縣花里鎮原食藥監所所長胡福林來說，本次鎮村綜合改革算是“駕輕就熟”。胡福林在原曉道鄉就擔任鄉綜治辦主任，屬鄉班子成員。2011年，曉道鄉撤并至佐龍鎮，胡福林任佐龍鎮一般干部，享受副科待遇。2014年，胡福林調至花里鎮任食藥監所所長，成為實職副科。

　　這次鎮村改革，鎮級食藥監所撤并為市場監督所，胡福林再次從領導崗位轉任非領導崗位。他告訴記者，“一來二去，被‘改革’了兩次，如果說心里不委屈，那是假的，但是本次鎮村綜合改革，對于老百姓來說是大好事，各項惠民政策也將隨之整合，這是全縣的大事、好事，要堅決擁護……”

　　根據《嵐皋縣鎮村綜合改革實施方案》，最直觀的數字顯示是：15個鎮撤并為12個鎮，188個村撤并為125個村，鎮科級干部由180多名減少到96名，涉及的43個原縣派駐機構全部下放到鎮。這些數字的背后，是一些機構要摘牌子，一些干部要摘“帽子”。撤并鎮村的債權債務怎么處置？干部隊伍如何穩定？信訪矛盾、公共服務保障等方面的問題怎么解決？

　　改革中涉及人的問題，最難最敏感最關鍵。針對鎮村撤并中有關人員、資產和職能職責劃轉等問題，嵐皋縣嚴格按照省市規定，制定了具體操作規定，對減少的96名鎮科級干部，明確保留現有干部職級待遇不受影響，從干部實際情況出發，以人為本，合理科學調配，保持了干部隊伍穩定。

　　“只有取消鄉鎮政府‘賦斂’職能，它才有可能尋找到新生之路。”中國農村研究院教授吳理財說，鄉鎮改革僅僅在機構精簡上做文章是不夠的，最關鍵和最核心的是從根本上改變鄉鎮政府的性質、切實轉變它的職能。

　　合并之后，經濟咋發展？

　　紫柏街道位于留壩縣境中部，距漢中58公里，是全縣政治、經濟、文化中心。該鎮地形南北狹長，寶漢公路沿北棧河縱貫全境，境內群山環繞，山勢平緩。2015年5月，留壩縣紫柏街道辦事處正式掛牌。

　　“從鎮改為街道辦后，政府感覺辦事更加有目標了，開展活動也更加接地氣了，比如去年農耕體驗活動的舉辦，讓我的蔬菜大棚的收入翻了一番，更讓我們村的蔬菜打開了市場。”漢中留壩小留壩村村主任鄔曾榮高興地說。

　　從之前獨立的鎮改為隸屬職能更加明顯的街道辦之后，紫柏街道辦所管轄的這片土地的發展戰略更清晰了。成立近一年來，街道辦緊緊圍繞旅游產業，發揮區位優勢，著力打造旅游新名片，先后投資600余萬元精心打造出芳草坪花谷—CS拓展基地—樓房溝最美鄉村—小留壩觀光采摘園特色旅游線路。2015年，紫柏街共接待游客6萬余人次，實現經濟收入120萬元，帶動周邊農戶65戶實現戶均增收3000元，形成了鄉村旅游與農業產業互相促進、融合發展的良好局面，戰道CS、芳草坪花谷成功打造為“全域留壩，四季旅游”的新亮點。

　　王育寶副教授認為：“新型城鎮化要求在強調以人為本、城鄉一體、建設田園城市的同時，也要明確提出‘保護農村’的目標，要構建包括土地制度、市場化融資體系建設、房價調控、糧食安全、財稅體系、社會保障、公共服務均等化、環境保護在內的一體化、一攬子綜合改革方案，要通過小城鎮建設帶動，鎮村綜合改革，通過包容性、特色化、可持續等發展模式，改善農村落后面貌。”

　　合并之后，政府咋服務？

　　從農民逐步轉變為市民，群眾在享受鎮村機構改革帶來的生活巨變時，也在考驗街道辦社會綜合管理和服務能力，針對這一問題，紫柏街道辦全面推行網格化管理，一張“民情聯系無遺漏、社會管理無盲點、為民服務無縫隙”的管理網絡迅速鋪開。

　　“人在格中去，事在網中辦”，按照“劃分不突破現有轄區范圍，不打破現有居民小組格局”的原則，構建“社區—片區網格—居民小組—中心戶長—居民樓（院）長”五級組織體系，建成網格160個。

　　“在這運行不到一年的時間里，我們更加清醒地認識到，撤鎮建街道辦不僅僅是稱謂上的變化，更是社會深刻轉型的體現，面對加快產業轉型升級和城市建設，增強社會公共服務能力，提高群眾生活品質，我們任重而道遠。”街道辦黨委書記田軍頗有感觸地說。

　　鎮村綜合改革的成效，最終要體現在改善民生、打通聯系服務群眾“最后一公里”上。隨著陜南移民工作的推進，農村社區化特征日益明顯。嵐皋縣把原來6個集鎮社區區域重新劃分，經整合新設，成立了11個社區，隨著社區基礎設施的不斷完善，社區居民獲得了更多服務。

　　原城關鎮耳扒村四組村民，現蕭家壩社區個體戶龍運根告訴筆者：“成立社區之后，最明顯的變化就是村上成立了社區服務大廳，以前要在鎮上辦理的事，現在在社區服務大廳就能全部辦理。同時，社區警務室還配有專門的常駐片警，感覺現在生活和城里人一樣啦。”

　　“村鎮改革既要有廣度，也要有深度。因為這是涉及村鎮社會結構治理的變革。這其中包括公益事業的發展、改革的措施、人員分流等一系列問題，所以應當全局考慮，做好每一個細節。”西安市社會科學院研究員康志祥說。